對社會福利規劃及撥款制度的意見

 

行政長官梁振英先生:

 

對社會福利規劃及撥款制度的意見

       你好。繼6月14日上午本會代表與    閣下會面及6月18日本會致函    閣下要求成立社會福利規劃督導委員會,現本會就社會福利規劃及扶貧工作,再提出以下補充意見:

       根據我們所接觸的一些市民和社福界員工,都對回歸十五年以來社會問題叢生,社會矛盾愈演愈烈非常擔心,及對政府施政的不濟搖頭嘆息。

  回歸十五年,一宗又一宗社會慘劇不斷重演,引發社會不滿的事件持續發生,例如:家暴個案頻繁、精神病人及康復者缺乏適切服務而爆發暴力慘劇、長者貧無立錐之地、青少年濫藥問題沒有解決、工傷死難和嚴重職業病事故頻生卻只是換來高官一句:「一宗也嫌多」,還有馬頭圍道塌樓、花園街大火而引發的劏房問題等。政府施政劣跡,可謂罄竹難書;單從反高鐵的抗爭開始,已反映政府威信不斷下降……。

  社福界一方面協助政府,致力修補社會及經濟政策施行不當的地方,亦不斷將所掌握的民情反映,務使政府能撥亂返正。另一方面,前線社工面對一宗又一宗的社會慘劇,以及生活艱難的市民的求助個案,卻因為社會政策不善以及制度僵化,往往深感無力,內心十分著急。

      社福界實施「整筆撥款制度」以來,政策所聲稱要發揮所謂管理「彈性」的優勢,最終未見其效,卻先摧毀了業界艱苦建立的「同工同酬」、「年資認可」及「人手編制」等寶貴的專業服務資產,反而令社會福利走向「管理主義」和「市場主導」的惡質方向,以致機構內訌不斷,管員雙方矛盾頻生,內耗不少精力。部分機構由「外行人管理內行人」,忽視專業能力發展及人力資源培訓。社會署大力推薦的「機構自主性及靈活性」,其實只是為無良的機構提供方便,讓他們肆意削減人手、扣減員工薪酬,以至縮減服務開支。所有重視服務質素及員工穩定性的「有良心」機構,在「中點資助」(Mid-point subvention)下都只會長期陷於資源不足的困境,而重要的是政府在過程中沒有節省任何資源,卻帶來業界有25億的儲備,這是何等荒謬的制度。

      本會一直堅持「取消整筆撥款」的訴求,是看到此制度只會摧毀香港的社會福利制度。不過政府一意孤行,我們亦會爭取那怕是寸進的每一個機會,例如會仍然積極參與正在進行的整筆撥款《最佳執行指引》的研究。

       新一屆政府任期馬上開展,本會希望   閣下能夠積極帶領新一屆政府總結過去12年「整筆撥款制度」的問題,重新確認及回復12年前原有撥款制度的優點,包括「同工同酬」、「年資認可」及「人手編制」等重要元素,高瞻遠矚地規劃好未來社會福利的發展,以進一步鞏固將要推行的扶貧工作的成效。

       附件是本會較詳盡關於長遠社會福利規劃的意見,希望    閣下能夠認真聽取。如有查詢,歡迎來電2780 2021與本人或總幹事吳偉釗先生聯絡。祝好!

 

香港社會工作者總工會外務副會長   

 

葉建忠謹啟                                   

2012年7月12日                         

 

 

副本送呈

香港社會服務聯會行政總裁方敏生女士

香港社會工作人員協會會長郁德芬博士

立法會福利事務委員會主席張國柱議員

 

 

附件:香港社會工作者總工會社會福利規劃的意見

(2012年7月12日)

 

理念及功能     

1.      社會福利 ── 相對於教育、經濟發展及勞工、房屋、醫療等方面 ── 同樣對促進平等、和諧及公義的社會,發展公民社會具有積極的意義。而每一位公民,無論貧富,皆有權利和義務享有該等福利,參與政策制定。

2.      社會福利從業員則為當中的促進者之一,其聲音及福祉不應受到貶抑。政府、社會服務機構應與服務使用者及社會福利從業員共同推動社會福利服務的發展,為每位有需要定的公民提供基本生活保障及社會照顧,保障家庭及個人福祉,促進社會共融,增強社會資本,推動社會發展。

3.      社會福利的服務設計不應只著重治療性和補救性功能,亦應具有和貫徹及早介入、預防問題和發展公民社會的理念。

 

社會福利規劃

     隨著社會急劇轉變,社會問題日益嚴重。然而,政府對社會福利欠缺長遠的規劃,沒有預留足夠土地作社會服務處所之用,亦沒有全盤的人力供求規劃,致令很多社會服務出現專業人員人手不足。社會服務不足,引致輪候人數日增。

    另外,在欠缺長遠規劃下,新增服務不能與現有服務配合銜接,成效差強人意。落實社會福利規劃,可使社會人士知悉政府對社會各種問題的關注及計劃,減少市民的誤會及不滿。

    政府現時的規劃機制只是被動及因循地配合每年特首施政報告,是短暫的和補救式的,而不是對應服務的需要及作前瞻性的規劃。行政長官的政綱曾承諾對社會福利作中、長期規劃,及訂定具體目標,我們一方面期望殷切,亦補充以下建議:

1. 中期規劃 – 為主要服務制訂五年福利計劃,包括長者、殘疾人士、家庭、兒童及青少年、及社區發展等服務。讓各界參與,定期及有系統地檢討服務需要、供應和質素。

2. 長期規劃 – 透過制定長遠福利政策,作出具體政策承擔,包括為各種相關福利服務訂定具體目標,確保合資格人士在指定時間內可得到服務,同時根據有關目標,制定未來十年的福利計劃,以能預早在人力供求、培訓及服務設施作出部署。

3. 加強社會福利與衛生、教育及其他政策局在長者、復康、兒童發展等服務的協作,確保服務使用者得到持續的服務。

4. 檢討服務綜合化對服務成效和員工工作壓力的影響,就各項具體服務,值得留意以下重點:

4.1              長者服務

4.1.1        服務發展零散,欠缺全盤規劃

在沒有服務規劃下,長者院護服務和社區照顧服務嚴重不足,輪候者到離世仍未獲得服務,顯示問題的嚴重性。現時即使是輪候服務的評估(統一評估)亦需要等候數月,若即時推行「社區照顧劵」,會促使輪候評估的情況更嚴峻,引致申請服務要「雙輪」,先輪評估,再輪服務。服務情況不足之複雜,並非每年增加服務名額或發放一些補貼可以解決。我們認為需要暫緩推出「照顧劵」,並且即時進行全面檢討,理順現行各類長者服務之間的關係及補足其漏洞。

4.1.2        長者社區照顧服務資助劵

有關「照顧劵」的建議,為何每位長訂定金為 $5,000是欠缺客觀基礎,政府須清楚交代其計算方法。不同長者的護理需要亦不盡相同,固定資助額是不切實際的。

再者,現時的資助額根本不足以應付全日服務的開支,建議的$5,000並不足以購買現時$7,500成本的日間中心服務,如要取得服務,在共同付款及額外承擔的原則下,長者最少要自行付出$3,000,相信大部分長者仍會選擇政府資助服務,繼續輪候院舍,無助解決院舍及社區照顧服務不足的問題。

私營安老院的經驗令我們非常擔心私營服務的質素。如果以建議中的照顧劵金額只計算為$5,000,在扣除盈利、廣告費等之後,服務質量如何保證?如果要開放市場,必須為各項服務訂立質素指標,確保營運者的服務水平。

在推動長者社區照顧服務市塲的時候,我們認為引入「個案管理」是非常重要的,因為個案管理員可以協助長者,在各個服務提供者和五花八門的項目中,選擇得適切的服務。

我們反對嚴苛的資產審查,如要推行資產審查,有關的做法應以長者個人為單位,同時應盡可能以自我申報的方式處理,或是配合抽查機制防止濫用,以簡化有關程序。

照顧劵未能惠及普通缺損個案,他們的身體將因得不到合適的服務而轉弱,長遠而言,政府將會堆積更大的社區照顧服務需要。

不少長者處於貧窮狀態,即使有補助亦未必有能力在市場上買到所需的,而又具質素的服務。因此我們認為,即使是推行照顧劵,開放私人市場,現行政府提供的服務仍必須存在,實行「雙軌制」,真正讓長者多一個選擇,而非單單將問題以市場解決。

4.1.3       安老服務統一評估機制

安老服務統一評估機制(SCNAMO)運作已達10年,理應檢討其運作及成效。10年來累計17萬個個案統計資料,亦應善加分析,應在保護私隱的原則下公開予業界及學術界研究,以便更好地規劃未來香港的安老服務。我們要求政府於2012年度內進行全面、獨立而有前線員工及服務使用者參與的統一評估機制檢討,其中包括機制的整體運作流程,統一評估機制辦事處(統評辦)及非政府機構的角色和人手安排,兩者的合作關係等;社會署應公開經統一評估個案整體統計資料,作為日後規劃持續照顧服務(Long Term Care)的客觀數據。

4.1.4        前瞻

現有的政府資助服務不足的問題必須同時處理,以解決現時家居照顧及日間護理中心服務嚴重不足,輪候時間極長的困境。

面對人口老化逼在眉睫,我們要求新一屆政府必須盡快開展真正的社會福利規劃,做好社區安老與居家安老的配合,以及以資助服務為主導的安老服務方針。

4.2     家庭服務

在上屆政府疏於做好房屋規劃的工作之下,惡化了的房屋問題已禍延於綜合家庭服務中心服務,嚴重妨礙及早識別有危機的家庭的工作。前線社工表示個別地區涉及房屋問題的個案佔總個案數字由7年前的2%大幅升至30%。不少區域的社工均齊聲投訴有房署職員推卸責任,胡亂轉介一些公屋申請、分户或調遷個案予社工,為的是搏取優先獲配合宜單位。當部分有輔導需要的申請人未能即時獲得房屋單位,往往遷怒社工,拒絕輔導,令家庭問題更為惡化,有關個案不得不以分戶或體恤安置處理,惡性循環地增加了房屋需要。值得注意的是:同期,家庭個案的數量和複雜性有增無減,並且有機會涉及其他醫療、教育和就業資源等配套服務。

 

故此,為提高行政效率,特首應責成各部門,例如房署和社署的協調工作。考慮撥出資源,由房署自行聘請社工,協助分流申請個案或加強房署的員工督導和訓練,提高其甄別個案的專業水平。

4.3     青少年服務

4.3.1        「邊緣青少年」

邊緣青少年服務涉及「濫用精神藥物者輔導中心」、「外展社會工作隊」及「深宵外展社會工作隊」。可是,現時卻十分缺乏配套服務和資源,例如:戒毒服務(尤其是短期戒毒宿位)、青少年的工作機會、青少年不願歸家的短期宿位、未婚媽媽重新工作或就讀的機會,以及專為失學青少年提供的課程仍然短缺。

深宵外展服務同工經常通宵工作,身體健康大受影響;再者,其中行政及後勤支援不足,現時服務人手編制只有前線社工人手,缺乏文書人手。以致人手流失率偏高,服務經驗難以延續和積累。

社會署應該盡快與業界重新思考、協調及整合上述三種相近服務。

4.3.2        中小學校輔導服務的整合

從政府公佈的數據及社福界於服務的經驗顯示,中小學生及其家庭所面對的需要趨向更多元及複雜,因此全面的服務評估與規劃,實在克不容緩。

以小學的情況來講,由2002/2003學年開始,教育局引入全方位學生輔導服務體系,以加强學生輔導服務,因此每間小學會按其班數,現時5-17班有半位,18班或以上的有一位學生輔導主任(Student Guidance Officer, SGO)或學生輔導老師(Student Guidance Teacher, SGT)或學生輔導人員(Student Guidance Personnel, SGP) 提供駐校學生輔導服務。

絕大部份的學生輔導人員SGP的確是由註冊社工擔任,但必須注意到的是,無論是SGO、SGT或SGP,他們是按教育局的編制,擔當著學校行政人員的角色和功能,因此有社會工作訓練的SGP,在學校所做的工作,主要不單是學校社工的工作,還需負擔學校行政的工作。

教育局一直認為,如果學校有社會工作服務的需要,可以把學生以致整個家庭轉介區內的綜合家庭服務中心,但是,現今服務編制及緊張的人手未能有效支援小學生及其家庭的需要,況且那些背負了較複雜家庭問題的家長,就是最抗拒外間的介入與轉介。因此,相比之下,學校變成了一個重要的接觸點,如果有小學社工的話,便可以發揮「守門口」的作用,更容易地接觸及協助那些有潛在危機的家庭,以防問題進一步惡化,這一點是單以對外轉介及現時的人手編制與角色所做不到的。

教育局在小學推行全方位學生輔導服務已接近10年時間,期間社會環境、家庭形態及學生的需要和問題已發生了很大的變化,政府應對小學全方位輔導模式及成效進行大規模的、全面的檢討,以作出長遠的規劃。我們提倡每間小學應有一位學生輔導老師和一位由社會服務機構派入的小學駐校社工,以全面支援學生與其家庭的需要。

在中學方面,由2000/2001學年推行一校一社工後,這11年間卻未有修訂計劃內容,亦未有增撥資源,在欠缺長遠規劃下,在2011/12學年社會福利署平均每間學校增加了0.2名社工,以加強學校社會工作服務。其實這0.2名社工,主要是支援校園驗毒計劃,並非為現有社工分擔工作,無助加強學校社會工作服務的內容,由於這0.2名社工祇能提供每星期一日的駐校服務,因此不能提供持續性的服務跟進,其對整體加強學校社會工作服務,幫助中學生面對各樣社會變化的挑戰之成效,實在存疑。

我們對於候任特區行政長官梁振英先生在其參選政綱中,加入「評估中小學對社會工作服務的需要,並按需要增加人手」表示歡迎,希望能盡快見到此評估落實執行,當中能邀請學生、家長、教育工作者、專家及學者等不同持份者成立委員會,進行大規模及全面的檢討,以探討現今中小學對社會工作服務的需要及進行更有擔的規劃。

4.4      復康服務(智障人士老年化)

4.4.1 居於社區的年長智障人士的困難和需要

現時,智障群體中出現雙老家庭、三老家庭的比例與日俱增,但政府所提供的地區家居支援中心服務嚴重不足,其中以輔導、轉介和開放時間等尤受限制。

政府亦必須立即檢視整體的照顧規劃,包括:協助父母為智障人士建立預設醫療指示及照顧計劃,好讓年邁父母仍在世時可以為子女做妥長遠生活計劃;檢討監護令的權限,為有需要人士加大監護範圍;為雙老或三老特殊家庭設立個案經理系統;加強殘疾人士家居照顧計劃的服務等。

另一方面,政府必須加速興建資助院舍,為院舍服務訂立長遠目標及規劃。政府亦必須加強對私營院舍的監管,以確保其服務質素達致相關條例的指標。

4.4.2 居於院舍的年長智障人士的困難和需要

年長智障人士在醫療及輔助治療方面有特別的需要,但大部分院舍的處所及設施,均未能應付所需,預計將來情況更趨惡劣。我們建議社署幫助院舍添置合適的器材,並為舊型中心進行全面現代化工程。就服務的長遠發展而言,我們建議社署立即檢討服務單位人均面積比率和人手比例,制訂基本要求,貫徹「原居安老」的原則。

嚴重智障兼肢體殘疾的舍友的比例愈來愈高,院舍所擁有的設施及治療器材,如醫院床、吊機等,卻不敷應用,所需的地方及人手更是無法趕上所需。因此,政府應考慮有關宿舍可容讓自然流失,無須加入新舍友填補空缺,以便能保持充足的人力、場地及器材照顧身體衰退的舍友。

目前,在社署推行的「展能中心延展照顧計劃」下,年長智障學員將被安排參加其他活動,好讓服務單位增收新學員,以「填補」日間活動中心所騰出的所謂「空缺」。其實,年長智障人士需要更大的活動空間、更密集人手照顧,所以有關計劃的增收安排不單沒有讓他們獲得更多的照顧,反之是倒退過來,實在本末倒置。所以政府應從速檢討以上計劃,針對相關單位而增加資源,以應需求。

4.4.3 整體政策關注

醫療跟進-根據香港復康聯會與社聯於2008年發表的調查報告,發現81.1%的智障人士患有一種或以上的疾病或生理健康問題,超過八成(86.6%)有一科或以上的定期專科覆診,反映出智障人士對醫療專科服務和護理照顧的需求非常殷切;同時,76.8%的智障人士有一項或以上的身體機能退化,45.3%有三項或以上,這些都顯示智障人士對復康治療及訓練(如職業和物理治療)有很大的需求。眾所周知,智障人士例如唐氏綜合症人士的許多衰退和疾病風險(如腦退化和白內障等)高於一般人士,其老齡化疾病模式亦有所不同。所以做好預防工作,能大大節省他們患病後進行治療的高昂社會成本。所以,政府應向醫管局、社署及社福機構投放更多資源和時間,並確保智障人士獲得定期專科覆診。

牙科保健-據明愛康復服務在2010年期間為四十歲以上的服務對象進行牙科檢查後,發現高齡智障人士有蛀牙達100%,而其中一半人士有牙週病。我們發現牙醫服務一直欠缺對智障人士特別需要的認識,也沒有適當配套為他們提供有效的牙患診治和預防。因此,我們建議衛生署應與牙醫組織及有關團體協商,加強專業訓練,讓牙科專業團隊更認識智障人士口腔護理和牙患診治的特別需要,提供有效的口腔護理和改善智障人士的牙醫服務,包括向年長的智障人士提供專門的牙醫服務,並向年輕的智障人士提供牙齒檢查和口腔護理訓練,減低他們日後處理牙患的機會。

鞏固體質-要讓智障和唐氏綜合症人士步入健康晚年,鼓勵他們維持適當運動是極之重要的。特別對這些服務使用者,運動能有效地控制體重、預防腦退化、減少抑鬱症和身體多種疾病。可惜,現時香港的健體教練和運動設施並沒有適合他們的配套。因此,我們建議社署應與有關專業健體教練團體合作,設計一套安全而有效的健體計劃,並與康樂及文化事務署等有關部門合作協商,將這些健體計劃加以推廣。

最後,要訂定有效的智障人士服務計劃去面對老齡化問題,掌握全港智障人士的數據和基本情況是不可或缺的。可惜,政府一直欠缺這些重要而基本的資料。因此,我們建議政府應盡快進行全港智障人士人口普查,定期更新且向公眾公佈,並根據這些資料和數據訂定有關健康、醫療、康樂、住宿和社區支援的服務策略。

改革資助制度

      整筆撥款資助制度對人力發展的折騰已在前面提及,而制度令前線員工同工不同酬,年資不認可和退休保障不足夠等,大家欲將此制度推倒重來;非政府機構亦提出:制度加重了管理層的壓力,但對中央行政及督導資源的資助卻嚴重不足。另外,整筆撥款資助制度原本設計的中位工資水平,未能協助機構面對已上升了的同工平均年資。因此,本會建議:

1.        做好「最佳執行指引」,以加強機構財政的透明度,並促使社福業界員工同工會同酬,年資要認可,退休有保障等。

2.  為機構提供足夠的督導及中央行政資源,以加強對前線社工的督導及提升服務質素,支援機構加強財政管理及資訊科技等各方面的需要。

3.  檢討服務投標制度,創造條件,讓小型機構亦可以公平地參與,而不致因強弱懸殊而遭摒諸門外。

4.  處理管、員雙方因整筆撥款資助制度而產生的矛盾,如員工年資不獲承認、缺乏晉升機會、新入職員工薪酬偏低及缺乏督導。

5.  對各種基金資助並試驗成功的服務計劃繼續作出支持,使其成為常規化的服務。

6.  社福界資助服務現存大批遭摒諸常規撥款編制的「支援職系」同工,例如:活動助理(PA)、活動工作員(PW)以及相關類型之工作職位(如程序助理或其他名目助理等)。一方面業界極需要有關的職系的支援員工,另一方面受聘者的前景暗淡;檢視上述現況與青年就業和青年貧窮和就業貧窮亦有關係,本會建議檢討和整合及重建上述支援職位架構;以常規方式訂立明確的薪酬及晉升架構,讓同工可根據資歷來領取合理薪酬整;同時撥出培訓資源支援協助該等職系員工提升技能及資歷。  

7.      在未取消整筆撥款資助制度之前,提升資助額至中位工資加最少兩個薪級點。

 

扶貧

1.      政府統計處資料顯示,香港回歸15年以來,工資的增幅追不上經濟增長,1997年至2011年人均實質本地生產總值上升49%,惟實質工資增長只有約20%。愈是基層工種的工資升幅愈低,有部分工種更出現負增長的情況。故此本會建議,最低工資水平應提升至35元,並每年檢討一次。

2.      立即成立扶貧委員會,由行政長官出任主席,透過經濟、就業、稅務、教育、福利、房屋、醫療、退休保障等不同政策,制訂未來五年扶貧和縮窄貧富差距的行動計劃。委員會成員應包括相關政策局及民間持份者的代表,並需多設渠道讓基層市民、服務機構及專業人士參與及提供意見。

3.      盡快落實全民退休保障制度;短期先推行特惠生果金計劃;取消長者與家人同住不可申請綜援的限制,避免長者為申請綜援與子女分開居住。

4.      「衣、食、住、行」對富豪們不會是一個問題,但相對基層市民而言,面對高通脹和高樓價及高租金,卻是帶來他們重大的生活壓力。本會建議立即增建公屋,先解決基層市民居住的困難,後以紓緩措施解決民生通脹等問題。

5.      面對租金高企的影響,政府再引進「租金管制」措施,增加綜援租金津貼,為輪候公屋而住在私樓的市民提供生活津貼。

6.      關注兒童成長和發展需要的政策,為兒童提供更多學習、發展及社會流動的機會,消除跨代貧窮。

制定區域就業政策,促進偏遠地區經濟發展,創造就業機會。

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